一、        国内各地制定产业发展导向的总体特点

产业政策是一国政府通过改变各种资源在产业间和产业内的配置，来达到该国经济和非经济目标的政策和措施的总和。当前，进入到工业化中期且面临着产业结构高度化任务的中国，在产业政策的指导下，具体结合地区资源禀赋等实际，制定引导相关产业在产业结构、产业组织和产业技术上有意识、倾向性发展的导向性政策，已成为各地政府创新、求变、发展的现实选择。

在全国31个省市中，北京、天津、山西、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、宁夏、新疆等近五分之四省市区，已制定实施了相应的地方产业发展导向。由于地理人文和经济发展水平参差不齐，各地政府在制定产业发展导向上也不尽相同。从总体上看，呈现出以下特点：

1、从制定产业发展导向的积极性来看，沿海地区高于中西部内陆地区。如上海、江苏、浙江、福建、广东等地，根据各地的实际情况制定了一系列较为综合完整的产业发展导向。

2、从制定产业发展导向的侧重点来看，带有明显的区域特征。沿海经济发达地区主要集中在投资和吸引外资方面，如江苏、广东等地制定的吸收外资产业导向、利用外资重点行业目录等；科教实力明显、经济发达的地区主要集中在高新技术产业发展方面，如北京、福建、天津等地的工业当前重点发展的技术和产品目录、优先发展的高技术产业化重点领域指南、企业技术创新项目导向目录、高新技术产业发展规划等；中西部欠发达地区以延续国家纲领性政策为主，仅提出符合当地实际的产业作为导向，如安徽、广西等地。

3、从制定产业发展导向的内容来看，绝大多数以鼓励高科技产业发展，广泛吸纳国内外资金，防止污染、实现可持续发展为重点内容。

二、杭州市编制产业发展导向目录的工作回顾

（一）编制产业发展导向目录的沿革

20世纪80年代后期和90年代初期，我国随着经济体制的转型，为推进经济结构的调整，国务院于1989年颁发了《关于当前产业政策要点的决定》，于1994年发布了第一个导向型的综合性产业政策《90年代国家产业政策纲要》。1993年6月，杭州市计划委员会根据国家发布的有关产业政策，结合本市实际编制了《杭州市产业发展导向目录》，由市政府审批同意并以市政府办公厅文件（杭政办[1993]21号）印发实施。

1996年8月，市计委长期规划处和工业处联合编制了《杭州市产业发展导向目录（1997年1月—12月）》（送审稿）；1996年11月14日，市计委向市政府报送了《关于要求批转〈杭州市产业发展导向目录（1997年1月—12月）〉的请示》（杭计长〔1996〕510号）。

这项工作得到了市政府领导同志的充分肯定。11月18日，市政府秘书长丁德明批示：“我意：1.拟同意批转。是否开市政府常务会议，请王市长、马副市长阅示。2.请计委再征求工业局（公司）、科委、旅游局一次意见。”11月20日，常务副市长马时雍批示：“拟同意丁秘书长意见”；尔后，王永明市长作批示：“原则同意。请计委再作修改完善后，对内以市政府办公厅文件形式予以批转下文，对外以计委名义在杭报公布，并与外经委一起以二委名义印制成小册子供国内外投资者参阅。”

根据市政府领导同志批示要求，市计委召开座谈会，再次认真听取市经委、有关工业局（公司）、科委、旅游局等单位负责人的意见，对《杭州市产业发展导向目录（1997年1月—12月）》（送审稿）作了修改完善，由王梓祥主任审签后再报市政府。市政府在张明光、华丽珍、叶德范、徐北骥、胡克昌等5位副市长审阅的基础上，12月12日，由常务副市长马时雍签发，以杭政办〔1996〕47号文件印发全市“认真贯彻执行”。从1997年至今，市计委每年修订一次，报市政府审批并以市政府办公厅文件印发全市贯彻执行。

（二）编制产业发展导向目录的程序

目前《杭州市产业发展导向目录》每年修订、发布一次。为使每年发布的导向目录更具科学性、可行性和可操作性，市计委拟订了导向目录修订的工作程序。主要是：

1、提出工作计划。每年9月，由市计委长期规划处（现为发展规划处）拟出修订工作计划，提出这次修订的指导思想、主要内容、工作进度等，由市计委分管负责人和主要负责人审签后，印发委内各处实施。

2、委内修订。先由委内各有关处室，根据当年国家、省和市政府发布的新产业政策、我市导向目录执行反馈情况和对第二年及今后几年我市发展趋势的分析，就导向目录中与本处分管业务相关的部分内容提出修订意见，然后由长期规划处汇总、修订出下一年度的导向目录（征求意见稿）。

3、征求意见。长期规划处汇总、修订出的导向目录（征求意见稿），经市计委分管负责人审阅后，一方面印送省计委、经贸委、环保局和市各有关单位、区县（市）计划部门书面征求意见；另一方面印送市计委内各处室书面征求意见；同时召开座谈会，听取市经委、建委、农办、环保局、外经贸局、工商局等近10个重点相关部门负责人的意见。

4、委内审定。长期规划处根据委内外反馈的意见，修改出导向目录的送审一稿，送市计委各位副主任审阅；根据副主任们的意见，修改出送审二稿，送市计委主任审定、签发，并于12月10日左右报市政府审批。市政府在当年年底前，以市政府办公厅文件形式批转印发执行。

（三）产业发展导向目录的作用

我市的产业发展导向目录在实践中的作用，主要有以下几方面：

1、增强了政府审批行为的规范性。在导向目录中，明确提出了我市产业发展中鼓励、限制、禁止类项目以及有关项目、敏感地区项目的审批程序。一是使分散在各种规定中的这些内容得到汇总，并初步做到了统一、规范；二是市和区、县（市）政府及各部门在项目审批中有规可依；三是每年修订、发布一次，既使导向目录更好地适应我市经济、社会发展的要求，又保持了政策的延续性；四是对审批工作人员提高办事效率和避免因不知犯错或违法很有帮助。

2、坚持了可持续发展战略。杭州城市的性质、职能和特色，决定了我市更应重视环境保护和生态建设，加快落后、衰退性和不宜在杭州尤其是城市中发展产业的退出。如果说导向目录中鼓励类项目的发展以市场调节为主，对限制、禁止类项目必须弥补市场缺陷，要以政府调控为主。导向目录提出明确的限制、禁止类项目，对于我市尤其是城市加强环境保护和生态建设、淘汰落后生产、维护社会生产安全和经济秩序等方面发挥了积极作用。

3、促进了产业结构调整和优化。导向目录中每年提出的鼓励类项目，总体上符合城市经济发展的重点，为吸引外商和内商到杭州的投资、创业、寻求发展提供了明确的导向；促进了我市高新技术产业、优势传统制造业的加快发展；也为我市引进人才、在杭高等院校专业调整、在岗人员业务进修提高等提供了重要参考。

（四）存在的主要问题

我市现行的产业发展导向目录还存在一些问题，主要有：

1、关于限制类项目。一是某些对环境、卫生和人民生活等有一定影响的项目，环保、卫生等部门和市民要求实行更加严格的限制政策，而经济管理部门和企业从当地经济发展和解决就业等考虑要求适可而止，因此要进一步统一认识。二是要明确统一的审批程序，哪些必须由杭州市一级审批，哪些可授权国家级开发区、区和县（市）政府审批。

2、关于鼓励类项目。一是鼓励发展的项目重点还不够突出；二是有些项目是否确属鼓励发展类还是属允许发展类要进一步论证；三是对鼓励发展类项目，没有及时根据新的发展情况，制定相应的新政策。

3、关于产业布局导向。杭州市有8个城区、辖5县（市），面积有1.6万平方公里，各地情况差别明显。我市产业发展导向与上海、深圳等市相比，缺少产业布局导向，使产业导向在空间上落实不够。

4、关于导向目录的发放。一些投资者反映不易看到导向目录的文件；除了偶尔到市投资项目集中办理中心，一般不知道从哪里获得导向目录的小册子；有的提出应加大在因特网上发布的力度。

三、对我市导向目录框架及内容调整的建议

参考我市现有的其它各种产业政策，并充分重视这次调查中集中反映的问题，我们建议对今后《杭州市产业发展导向目录》的修订工作，可以考虑以2004年度的目录（报市政府审批稿）为基础，在框架和内容上作如下调整：

1、在目录的序言部分，可考虑增加导向目录编制原则的内容；增加该年度导向目录的重点导向和主要调整修订内容的说明；简要介绍城市的性质、目标定位、产业发展目标等内容。

2、在目录中鼓励、限制、禁止发展类项目的各自开头部分，增加对本类项目的具体原则性实施意见及相关政策措施的说明，如对鼓励发展项目采取哪些优惠措施，对限制、禁止项目采取何种方式和手段予以控制等。

3、在目录中增加布局导向的内容。可以考虑根据现有的区域及产业分布状况，明确各重要区域范围内产业发展的重点和方向。建议可参考上海市工业投资布局导向的划分方式，进行如下区域划分：

（1）市区绕城公路以内（不包括萧山区、余杭区）；

（2）市区绕城公路以外，市区（八个城区）以内；

（3）国家级和省级经济开发区和工业园区，国家级风景名胜区；

（4）重点企业发展基地和老工业基地；

（5）五县（市）。

或者可将产业布局导向的内容分散到鼓励、限制、禁止发展的大类当中去。

4、对于鼓励、限制、禁止发展类具体项目，可考虑确定并统一行业划分标准，如按三次产业、国民经济行业分类等标准来划分归类，可参照中国国家标准局编制与颁布的《国民经济分类与代码》；同时，也要延续现有目录的框架特点，即针对杭州市建设国际风景旅游城市的城市定位，在三类发展项目中补充关于杭州市众多风景名胜区（尤其是西湖风景名胜区、“两江一湖”核心保护区等）及其周边地区保护与发展的相关政策措施。

5、对于鼓励类发展项目，应尽可能对主导产业、支柱产业、战略产业和先导产业等的选择进行全面考虑，增强导向性。如对于那些尚处于成长期的，具备一定的发展优势和潜力的高新技术产业，可以将其纳入战略产业范围进行鼓励和扶持发展；对于那些处于成熟期的支柱产业类产业，为达到通过鼓励其进行技术和产品创新以延长其产业生命周期的目的，也可将其纳入鼓励类发展项目。

6、对于限制类和禁止类产业项目，要在进一步提高水平和规模上更突出杭州市产业发展的水平和要求。除目录中已经列出的项目外，可以根据杭州市中长期产业发展规划，通过进一步明确相应的产业规模和行业技术要求，将一些处于产业生命周期衰退阶段的行业及产品纳入其中；可以对那些不符合杭州市产业发展方向的落后产业，直接予以禁止。

7、由于目录的范围涉及杭州市八区和五县（市），对于某些区域性的特色和支柱产业项目，从整体产业发展上讲可能相对比较落后，但其在某些地方经济中起着重要的支撑作用，如在短期内直接予以禁止，可能会对地方经济造成较大的负面影响，可以考虑在满足基本环境保持要求的情况下，允许其在一定的时间和区域范围内存在，同时要鼓励其加快产业的升级和转型。

四、我市导向目录中各类项目的选择原则

（一）鼓励发展类项目的选择原则

——工业方面

（1）符合国家和省的产业政策的要求，尽可能享用国家和省政府出台的相关优惠政策；

（2）符合我市建立以高新技术产业为先导、优势传统制造业为主体、都市型工业为重要组成部分新型工业体系的要求；

（3）符合加快产业升级、提升我市工业综合竞争力的要求；

（4）符合杭州市城市总体规划功能定位和环境保护、生态建设的要求。

——基础设施方面

（1）符合增强杭州市作为省会城市、长江三角洲南翼中心城市和未来国际风景旅游城市功能总体要求的重大建设项目；

（2）列入我市和省、国家五年发展规划的重大建设项目；

（3）列入我市年度国民经济和社会发展计划的重点建设项目；

（4）我市经济和社会发展中应急性重点建设项目。

（二）限制发展类项目的审批原则

限制类项目不等于禁止类项目。凡属限制发展的产业和项目，原则上不准新建项目，不准简单扩大生产能力；情况特殊的，必须经市政府及有关部门和县（市）政府严格审核，并按照规定程序审批；对一些事关重大的敏感行业、项目，可考虑将审批权限统一集中到市里；对列入限制发展的产业、产品的现有企业，必须加快技术改造，或积极推进产业、产品结构调整，或迁至其它容许发展的地区。

（三）禁止发展类项目的处理原则

对禁止发展的项目，各级政府及计划部门不得立项，其它政府部门不得批准和办理新建、扩建的有关手续；对列入禁止发展的产业、产品，其现有生产企业要在限期内关闭、停产，各银行、金融机构应停止或限制提供贷款等；政府主管部门要依法检查、督促其按相应规定执行。

五、进一步发挥导向目录作用的对策

从各方面的情况和反映来看，《杭州市产业发展导向目录》的编制和修订工作还是值得继续下去。在本研究报告的第三部分对目录框架和内容的调整提出了相关建议；接下来，主要根据这次调研中反映出来的问题和我们的研究体会，对进一步发挥导向目录的社会经济作用提出对策建议，以供有关部门参考。

1、近期仍应坚持每年修订发布，引导产业健康发展。国家发改委2004年产业政策工作的重点是，紧密结合当前经济运行中的突出矛盾和问题，适时修订完善已实施的产业政策；组织制定《产业结构调整方向暂行规定》、《产业结构调整指导目录》等，引导企业、金融机构、社会资金的投资方向，推动产业技术进步，遏制盲目重复建设，加大淘汰落后技术、工艺和产品的力度；加快推进新型工业化进程，促进产业和产品结构优化升级，提高产业整体竞争力。为更好地按照国家和省即将发布的新的产业政策，结合我市新一轮城市总体规划的实施，加强对产业结构优化升级和产业布局调整的指导，我们建议，近几年我市的产业发展导向目录仍应每年修订发布一次。

2、对于限制类项目的审批程序，提出可操作性的意见。根据党的十六届三中全会有关精神，限制类项目是政府今后必须保留审批的项目类之一。现在情况是审批权限不一，有些在市里批，有的县（市）、区政府可以批，这会影响到目录作用的发挥。要制定明确的审批程序，哪些必须由市一级审批，哪些可授权国家级开发区、区和县（市）政府审批，经市政府同意后，在目录中也给予明确。

3、加强与其他部门的协调配合，切实发挥目录的调控作用。协调好综合性产业政策与专项产业政策之间的关系，组织协调制定专项产业政策，充分发挥行业协会等组织在产业政策工作中的作用，合理引导产业健康发展。加强与金融机构等部门的沟通、协调，引导商业银行依据我市产业发展导向目录，对有市场、效益好、符合环境和生态保护要求的生产企业和建设项目，积极予以支持；对盲目投资、低水平扩张、影响环境和生态，尤其是限制类项目，要区别情况，严格审贷或不予贷款。

4、加强对目录执行情况的跟踪研究。为使目录能更好发挥作用，建议可由市计委牵头，定期对目录的执行情况进行调研，每年可对某个或几个重点行业运行和发展开展重点研究；召开有关部门、专家及投资者的座谈会，听取意见反馈；从中发现带有全局性、苗头性的新问题，把握发展趋势，提出针对性导向建议，为下一次的修订提供充分依据，把这项工作进一步抓到实处。

5、对于目录的配套政策，如鼓励发展类到底有什么优惠政策等，需要市里进一步明确，并要列入目录的附件中，否则会削弱目录的实际作用。同时要加大市、区和县（市）间的协调力度，增强政策的透明性、公正性、一致性。

6、对于目录的获得方式问题。针对一些投资者提出的一般不知道到哪里能得到导向目录的问题，今后目录的发放，除现有的几种方式外，还应加大在因特网、报刊、行业协会等处的发布和发放，使国内外投资者能更方便和及时地了解和掌握。

7、对于杭州市计委于近期单独出台的《杭州市外商投资重点产业目录和杭州市外商投资产业布局导向》这一产业导向性文件，建议也可参照《杭州市产业发展导向目录》修订的程序和方式进行以后的修订工作。从长远来看，可以将两目录统一、合并。