近年来，我市金融业各项业务一直保持全国领先水平，农村合作金融组织也有了突飞猛进的发展，并形成一定的规模。我市十三个县（市、区）共有8个农村信用联社，截止2002年底，各项存款、贷款余额分别达到362.59  亿元和241.19亿元，分别占在杭金融机构存、贷余额的10.75%和8.76%，除工行、农行、建行外，排名第四位。其中，八个城区共有三个农村信用联社，即杭州市市区农村信用联社（以下简称市区联社）、萧山区农信联社和余杭区农信联社。截止2002年底，市区联社下辖23家独立法人的基层信用社和3个直属营业部，金融网点119家，实行员工1139名，遍布我市城区（除萧山、余杭外）的各个乡镇，各项存款、贷款余额也分别达到112.43亿元和65.87 亿元，存贷比例为58.59%，存差资金46.56亿元。

（一）存在的问题

    随着杭州市城市化建设步伐的不断加快，农村农业产业结构的调整、金融体制改革的不断深入，我市农村金融组织还存在不少农信社自身无法解决的问题，制约了我市农村金融组织的发展，主要表现在：

1、部分信用社债权被悬空。由于历史原因，部分信用社一方面在对当时大量无营业执照的“村委会”的贷款及其担保资产，进行信用社资产保全和债权落实时难度较大；另一方面，一些乡镇村企业在企业转制过程中，由于个别乡镇政府部门的干预，使一些信用社的金融债权被悬空。

2、相互独立的法人治理机构，使资源综合利用效率不高，难以适应市场经济的需要，其综合竞争力日益显弱。我市农村信用社的企业组织形式是按照合作金融的模式构建的，在外部管理体制中实际上实行了人民银行全面管理（包括业务、行政、人事）的体制，作为地方的农村金融组织，市区农信联社与各区乡镇的信用社内部实行相互独立的法人管理体制，联社与信用社之间的产权相互独立。随着市场经济的不断发展，分散、相互独立的法人管理体制和以乡镇为阵地的机构设置，使市区农信联社的发展难以按照市场规律合理、有效地配置资源，各信用社资产营运中难以产生规模效应，同时市区农信联社也难以对辖区内的信用社履行更为有效的管理职责。市区农信联社及各信用社都为独立法人，没有自己的资金结算网络，在业务开展和服务功能上不能自成体系，其资金结算需要借用银行的结算系统，这使信用社的服务在时间和效率上要明显低于各商业银行，而且各信用社在一定程度上处于单枪匹马、各自为战境地，缺乏统一、协同作战的系统，作为地方金融机构之一的市区农信联社，在杭城日益激烈的竞争中经常处于不利的位置。

3、放贷难。我市的乡村企业一般都具有一定的规模，基层信用社作为一级法人，由于资本金较少，在投放大户贷款上，则要受目前信贷政策的制约，加上我市农村信用社，由于体制的原因而形不成全力等，所以信贷资金投放量小，发挥不了整体优势，适应不了我市农村经济发展要求投放较大笔的贷款。

4、负担重。我国农村信用社一直来没有自下而上的全国性管理机构，建社以来先后由农行代管、人行监管，一直以来都要分级上缴管理费，据统计，从97年以来，我市市区各信用社已上缴管理费6000余万元（其中：99年至2002年上缴人民银行市农金办管理费760.69万元），这对基层信用社来说，是一笔不轻的经济负担。

                   （二）对策与建议

    随着市场经济的不断发展，以乡镇农村信用社为独立法人的二级法人治理结构受到了市场经济规律的严峻挑战，体制进一步改革已势在必行。据悉，国家最近已在江苏和浙江等地方开始进行以县级信用联社为一级法人的试点，经中国人民银行总行批准，今年4月8日我省宁波已成立我国首家农村合作银行（鄞县农村信用合作联社改建为鄞州农村合作银行）。所以，目前是农村信用社体制调整的较好时机。

    从企业组织形式看，股份制显然要比合作制更适合现代市场经济的需要，具有更强的自我发展和创新能力，更有利于企业实行有效的资源配置；从经济发展和金融发展的协调性看，由于我市经济较发达，尤其是市区城乡一体化程度较高，与合作制金融企业相比，股份制金融企业更能适合我市现代城镇经济发展的要求，更符合杭州城市化建设的需要。

    为此现根据国家有关农村金融机构的改革精神，结合我市实际，笔者对农村信用社体制改革提出如下建议：

1、改革现行法人体制和企业组织形式，在现有基础上成立独立的农村金融组织。根据全国农村金融改革进展和杭州金融市场发展现状，应尽快将现行的乡镇农村信用社为独立法人制，经批准改制为以县（市、区）农村信用联社为一级法人，乡镇农村信用社为其分支机构的一级法人制，早改制早得益。同时，对我市市区各农村信用社向农村股份制银行转制，并定向募集资金，进行增资扩股，提高资充足率。政府及有关部门应逐步培育其成为金融市场上具有竞争力的农村金融机构，争取今年内经批准改制成一级法人的农村股份制银行。这样，有利于城区农村农信联社对市区农信系统加强管理和监督，有利于建立独立的农村金融资金清算中心，进一步提高金融服务质量和资源配置效率，增强地方金融组织的市场竟争力；有利于从制度上降低企业税负，有利于避免行政干预产生的金融风险，有利于进一步促进农村经济发展。

2、实行“三地联合”的资产整合计划，增强地方农村金融的辐射力。争取在一至二年时间内，将杭州市区（老市区）、肖山区和余杭区三家农信联社，进行资产整合并改制，重组成各乡镇信用社为其分支机构的杭州市农村股份制合作银行。实行一级法人管理，使信贷资金能统一调配使用，发挥其整体功能，进一步壮大经济实力。若“三地联合”，重组的杭州市农村股份制银行，其存款余额将达280.83亿元、贷款余额达179.02亿元（为上年未存、贷款余额数，其中市区联社分别为112.43\65.87亿元，肖山区社分别为110.4\74.4亿元和余杭区社分别为58\38.75亿元）。在全市金融机构中将位居前列，其经济影响和辐射力可扩大到整个杭州市区的每个乡镇。

3、加强对地方金融机构的领导和管理。明确管理职责，在努力促进杭州市农村信用社发展的同时，尤其要加强对市区农村信用联社管理和监督；从我省金融体制改革的趋势看，今年年内省有可能建立省级商业银行，这对我市地方金融机构的发展，壮大我市城市经济竞争力会产生不利影响；为此，一要加快市区农村信用联社及其乡镇信用社组织管理体制的改革步伐，争取主动，避免日后被动。二要加强对地方金融机构的领导、管理和监督，明确管理职责。市里新成立的“金融办”，应配合人民银行创建金融安全区，努力降低地方金融风险做好服务工作。农村信用组织作为地方金融机构，地方性较强，涉及到城市建设和农民、农村、农业问题，一旦产生金融风险，将直接影响我市农村和城市的社会稳定，要防止不正当的行政干预，严格制止悬空、逃避信用社债权等各种行为，维护社会稳定。三要减轻信用社负担，降低风险。要适当降低信用社上缴管理费的比例，清理对信用社的各项不合理收费，减轻企业负担；信用社也应采取积极措施，制定计划，认真清理不良资产，实行贷款责任终生制。四是市有关职能部门应对全市各信用社的资产质量、经营状况进行一次专题调查，摸清家底。对高危地区的信用社要特别加强监管，市有关职能部门要切实承担起这项监管责任。

                     杭州市发展计划委员会资金利用处

                  杭州市金融服务协调工作领导小组办公室

                             2003年7月2日